El 30 de diciembre, la Unión Europea (UE) y China concluyeron las negociaciones para un Acuerdo General de Inversión (CAI por sus siglas en inglés). Con este acuerdo, la UE espera abordar la asimetría en las relaciones bilaterales, una grave preocupación que los Estados miembros de la UE tienen con respecto a China desde hace años y que comparten con Washington. Sin embargo, llegar a un acuerdo es sólo el primer paso del proceso. Aunque el Parlamento Europeo no tiene poder para modificar el texto negociado, sí tiene la facultad no sólo de ratificar, sino también de supervisar la aplicación del CAI.
“No hay acuerdo hasta que el Parlamento Europeo diga que es un acuerdo”, subrayó Reinhard Bütikofer, eurodiputado alemán de los Verdes y líder de la Delegación UE-China del PE. El eurodiputado belga Guy Verhofstadt, del grupo Renew Europe, declaraba en su tuit: “Las detenciones en Hong Kong demuestran de nuevo que China no se está volviendo más abierta y democrática como resultado de los acuerdos internacionales”. El vicepresidente de la Comisión de Comercio Internacional (INTA por sus siglas en inglés), Iuliu Winkler, del Partido Popular Europeo, declaró que los miembros de la comisión se comprometen a participar plenamente en el proceso de control del PE. Por lo tanto, es crucial comprender el papel del PE en el proceso.
Comprender la dinámica de la política exterior de la UE, que implica múltiples niveles y actores, es también clave para entender las implicaciones estratégicas de la CAI para el peso global de la UE. Esto facilita la apreciación de las limitaciones que la fragmentación inherente de la UE como actor internacional impone a lo que Bruselas puede hacer realmente cuando se trata de China. Por lo tanto, poner las cosas en perspectiva ayuda a ajustar las expectativas sobre la influencia de la UE sobre China, un socio estratégico que ahora también considera un “rival sistémico”.
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Para los dirigentes chinos, alcanzar un acuerdo antes de finales de 2020 era crucial al menos por dos razones. En primer lugar, China quería asegurarse de que las negociaciones se completaran bajo la presidencia alemana de turno y el enfoque pragmático y favorable a las empresas de la canciller Angela Merkel, sobre todo teniendo en cuenta su ambición de coronar su presidencia del Consejo de la UE -y sus 16 años en el poder- con un acuerdo de inversión memorable antes de dejar de ser líder a finales de este año. Con el acuerdo alcanzado, Pekín evitó que las negociaciones se prolonguen hasta las presidencias portuguesa y eslovena (2021), o hasta las presidencias francesa y checa (2022), que podrían resultar menos previsibles para China.
En segundo lugar, al concluir las negociaciones a finales de diciembre, Pekín evitó más complicaciones bajo una nueva administración en la Casa Blanca. El presidente estadounidense Joe Biden, que tomó posesión de su cargo el 20 de enero, prometió volver a cooperar con Europa en los desafíos globales, incluso para abordar conjuntamente la “amenaza china”. Hay pocas dudas de que, ya en esta fase, el CAI es una victoria geopolítica para China. En cambio, para Europa las ganancias hasta ahora parecen mucho menos significativas. Además, existe la posibilidad real de que, si es ratificada por el PE, la CAI pueda incluso socavar el ímpetu de la UE por endurecer su postura frente a China, y que pueda socavar su credibilidad como actor global de los derechos humanos.
Las disposiciones de política exterior del Tratado de Lisboa de 2009 representaron el esfuerzo de reforma más ambicioso de la historia de la política de relaciones exteriores de la UE, y pretendieron reforzar la posición mundial del bloque consolidando sus cimientos internos. Sin embargo, la UE se encuentra en un estado de gestión de crisis permanente desde la crisis financiera mundial de 2008. Las consecuencias de la crisis migratoria sin precedentes y en curso, el Brexit y la pandemia del COVID-19 aún no se han entendido ni abordado. Los cambios dinámicos en la vecindad sur de Europa, una Rusia agresiva, una China asertiva y un Estados Unidos reacio a cooperar con Europa en los problemas globales intensificaron los debates internos sobre cómo ganar y preservar la autonomía estratégica del bloque.
A pesar de que la última década estuvo marcada por enormes desafíos para Europa, y a medida que avanzaban las negociaciones del acuerdo de inversión entre la UE y China, el PE vio su papel sustancialmente mejorado. Con Lisboa, el PE tiene ahora poderes conjuntos con el Consejo para adoptar legislación sobre comercio e inversiones. Por lo tanto, las expectativas de que el PE utilice su poder tanto en la ratificación como en la aplicación del CAI están bien situadas. La posibilidad de que los eurodiputados se nieguen a ratificar el acuerdo en protesta por los abusos de Pekín en materia de derechos humanos es real.
En el caso de las negociaciones del CAI, la Comisión Europea (después de que el Consejo adoptara su mandato de negociación) tuvo que informar periódicamente a la comisión INTA del PE. Aunque el PE no ha tenido poder para participar directamente en las negociaciones ni para fijar sus objetivos, su función de supervisión ha seguido siendo importante en varios sentidos: en primer lugar, garantizando la transparencia; en segundo lugar, insistiendo en que el acuerdo se base tanto en normas como en valores; y en tercer lugar, otorgándole un papel en la aplicación del CAI. A juzgar por el historial del PE de ser la institución de la UE que más se pronuncia sobre el respeto de los valores fundamentales, los eurodiputados utilizarán sin duda su poder para supervisar el proceso de aplicación, una vez que ratifiquen el acuerdo y si lo hacen.
El 22 de enero, la Comisión hizo públicas partes del acuerdo para los principales interesados. El texto aún debe someterse a la necesaria revisión jurídica y técnica. A continuación, debe ser aprobado por el Consejo Europeo y traducido a todas las lenguas oficiales antes de que pueda estar listo para su remisión oficial al PE, de modo que los eurodiputados puedan iniciar su labor de escrutinio. Por lo tanto, no se espera que el procedimiento formal comience hasta los últimos meses de 2021, con una votación prevista para los primeros meses de 2022. En los seis meses siguientes a la solicitud oficial de consentimiento, plazo prorrogable por otros seis meses, el INTA, como comisión encargada, presentará una recomendación para aprobar o rechazar el acuerdo, y podría acompañarla de una resolución en la que se expongan las razones por las que los eurodiputados deben dar o rechazar su consentimiento. Finalmente, el PE decidirá mediante una única votación sobre el consentimiento; no se podrán presentar enmiendas. Si no se obtiene la mayoría requerida, se considera que la CAI ha sido rechazada.
Evaluar la postura del PE sobre China en los últimos años es un buen punto de partida para apreciar el probable enfoque del PE sobre el CAI. Durante años, el PE solicitó sistemáticamente medidas para hacer frente al creciente peso económico e influencia política de China en Europa, sus intentos de socavar la democracia, el continuo deterioro de los derechos humanos, la falta de reciprocidad política y económica en los lazos bilaterales, la represión gubernamental de las minorías religiosas y étnicas, en particular uigures, kazajos, tibetanos y cristianos, las detenciones arbitrarias y las desapariciones forzadas, la creciente postura agresiva de China en la región, la introducción de la Ley de Seguridad Nacional en Hong Kong y las amenazas contra Taiwán. La lista se ha hecho más larga y los agravios más profundos con el paso del tiempo.
Al inicio de las negociaciones del CAI, en su “Resolución sobre las negociaciones entre la UE y China para un acuerdo bilateral” de octubre de 2013, el PE exigió que las negociaciones se lleven a cabo con el mayor nivel de transparencia posible. En noviembre de 2020, el PE instó a una mayor transparencia y al establecimiento de “una dimensión parlamentaria con respecto a la aplicación del acuerdo“. Subrayó que “el respeto de los derechos humanos es un requisito previo para entablar relaciones comerciales y de inversión con la UE”.
Luego, en su “Resolución sobre el trabajo forzado y la situación de los uigures en la región autónoma de Xinjiang de diciembre de 2020″, los eurodiputados subrayaron que el CAI debe incluir “compromisos adecuados para respetar las convenciones internacionales contra el trabajo forzado”. Esto se hace eco de su Resolución de junio de 2020 sobre la Ley de Seguridad Nacional para Hong Kong, en la que los eurodiputados afirmaron que tendrían en cuenta la situación de los derechos humanos en China cuando se les pidiera que respaldaran un acuerdo de inversión. El mismo punto está en el centro de su Resolución de enero de 2021 sobre Hong Kong, la primera desde que las dos partes concluyeron las negociaciones, dando una clara indicación de lo que se puede esperar de los eurodiputados en los próximos meses.
Estas son solo algunas de las acciones que el PE llevó a cabo para dejar clara su posición, además de sus informes, preguntas parlamentarias y audiencias públicas en sus comisiones de Asuntos Exteriores, Seguridad y Defensa, Comercio Internacional (INTA) y Derechos Humanos. El hecho de que en 2019 los eurodiputados concedieron al reconocido activista de derechos humanos uigur Ilham Tohti el Premio Sájarov a la libertad de pensamiento, es una prueba del poder colectivo de los eurodiputados de los diferentes grupos políticos y delegaciones nacionales, para gran disgusto de Pekín.
A través de estas medidas, los eurodiputados han tratado de hacer que la UE cumpla con sus ambiciones de política exterior en materia de valores, tal y como se articula en el Plan de Acción sobre Derechos Humanos y Democracia 2020-2024 de la UE, incluyendo la construcción de sociedades resistentes, inclusivas y democráticas y la promoción de un sistema global de derechos humanos. Aunque las resoluciones del PE sobre China no son jurídicamente vinculantes, deben considerarse parte de un proceso más amplio que pretende que China rinda cuentas de sus propios compromisos. Este proceso, sin embargo, sigue estando impulsado por intereses nacionales y corporativos. Cuando la presidencia alemana se apresuró a aprobar la CAI, algunos lamentaron que el acuerdo sobre la CAI representa un paso adelante, dos pasos atrás en la política de la UE sobre China, desacreditando sus afirmaciones de estar adoptando una postura más dura.
En este contexto, el Parlamento Europeo se ha puesto un listón muy alto que ahora debe cumplir. Es difícil no ver la ironía en el hecho de que ahora una institución de la UE, la Comisión, tendrá que convencer a otra, el PE, de que se puede confiar en China. Parece que China logró convencer a la Comisión, y sobre todo, a los Estados miembros, de que vale la pena tener un acuerdo de inversión. ¿Conseguirá ahora la Comisión convencer al Parlamento? Nota bene, esta es la misma Comisión que prometió ser geopolítica; ser ambiciosa, estratégica y asertiva, y emplear una caja de herramientas de defensa para proteger sus valores e intereses frente a una China mercantilista. ¿Serán estas herramientas menos relevantes con una CAI bilateral en marcha?
Es evidente que sigue existiendo una enorme brecha en las perspectivas entre la UE y China con respecto a lo que significa un entorno de competencia justa. Esto se suma a una profunda divergencia normativa entre ambas partes, que limitó el poder normativo de la UE. Sin embargo, para las democracias europeas no debería haber dudas sobre el contenido de la competencia leal. Tampoco debería haber ninguna duda sobre el imperativo de hacer que el acuerdo se base en valores.
Según la Comisión, el CAI prevé un marco institucional para el seguimiento de la aplicación de los compromisos, un mecanismo específico de compromiso rápido a nivel político y un diálogo regular con las partes interesadas. En cuanto a la cuestión de los valores, la Comisión afirma que el CAI incluye un “compromiso” con respecto a la ratificación por parte de China de los convenios de La Organización Internacional del Trabajo (OIT) pendientes, disposiciones sujetas a un mecanismo de aplicación específicamente adaptado, que incluye un grupo de expertos independientes, y un alto grado de transparencia. La Comisión sostiene que el CAI prevé un grupo de trabajo específico para debatir asuntos relacionados con el desarrollo sostenible, incluido el laboral.
Haciendo uso de su poder colectivo, los eurodiputados deben exigir a la Comisión que garantice el respeto de las normas laborales y medioambientales internacionales en el capítulo de desarrollo sostenible. Los eurodiputados deben instar a la Comisión a que garantice la transparencia y aclare, en términos inequívocos, el marco institucional para el seguimiento de la aplicación. Si los eurodiputados se conforman con menos, su imagen como la institución de la UE más franca y coherente sobre China se verá mermada, junto con la credibilidad del Parlamento y la de la UE como potencia normativa. Si el PE lo ratifica, la Comisión tendrá que convencer al mundo de que el CAI reforzará su autonomía estratégica y de que no fue un error estratégico llegar a un acuerdo.
Este artículo ha sido publicado originalmente en The Diplomat el 27 de enero de 2021.
Autora: Zsuzsa Anna Ferenczy
